Государственный заказ

Как работает система государственного и муниципального заказа, можно ли оценить ее эффективность, какие проблемы существуют в этой сфере, почему местные производители неохотно участвуют в торгах? Эти вопросы стали темой круглого стола в редакции нашей газеты. В разговоре приняли участие руководитель Иркутского управления ФАС России Валентина Заморина, заместитель руководителя агентства по государственному заказу Иркутской области Александр Сизых. Сторону бизнеса представляли председатель совета ИРО всероссийской общественной организации «ОПОРа России» Эдуард Яроцкий, директор Ассоциации коммуникационных агентств Сибири Владимир Кочетов, председатель Общественной организации предпринимателей Иркутской области Ильдус Галяутдинов.

Откуда берутся цены

– В газете «Областная» в апреле вышла статья, в которой рассказывалось о том, что в результате проверки госконтрактов на закупку продуктов для больниц выяснилось, что одна фирма продает одни и те же яйца по разной цене: областному противотуберкулезному диспансеру по 50 рублей, а областной больнице уже по 55 рублей. Не считая того, что на период подписания госконтракта розничная цена того же десятка не превышала 37 рублей. Почему возможны ситуации, когда бюджет, покупая товар через систему госзаказа, платит за него дороже, чем на рынке?

Валентина Заморина:

– К сожалению, у нас до настоящего времени нет важного звена в этой системе – формирования заказа. Попробуйте любого чиновника спросить, сколько нужно для здравоохранения, для образования, для социального обеспечения мяса, молока, яиц, хлеба, сахара, простыней, коек и прочего. Никто сегодня на этот вопрос не ответит.

Ситуация парадоксальна: заказ не сформирован, но размещение идет. И идет зачастую с колес, а не планово. Хватились: нет молока. Заказ размещаем, но, соответственно, маленький, поэтому товаропроизводителям он невыгоден. И на торги идут третьей, а то и четвертой очереди перепродавцы, которые увеличивают стоимость то-

вара.

Мы уже неоднократно говорили о том, что нужно проводить совместные торги нескольких заказчиков в социальной сфере. То есть укрупнять, объединять заказ от здравоохранения, образования. Масложиркомбинат не будет по одной бутылке возить масло в детский сад. Но если он будет знать, что у него есть выигранный годовой заказ, для него будет интересно и экономически обоснованно организовать круговой завоз.

Александр Сизых: 

– Попытка сформировать общий заказ и провести общие торги предпринималась еще в 2006 году. Но на тот момент крупные производители Иркутской области на торги не вышли. Действительно, так и объяснили: невыгодно по 20 коробок возить. Ведь у нас многое связано с территориальной протяженностью области, сложно объединить заказы, чтобы это охватывалось логистикой предприятий.

Заявленная тема круглого стола – эффективность госзаказа. А в чем заключается эффективность госзаказа? По моему мнению, это когда на торги выходит максимум поставщиков, при этом цена победителя не должна сильно отличаться от рыночной.

– Эффективность – это когда на средства бюджета покупаются лучшие продукты по низким ценам?

Валентина Заморина:

– Есть поговорка: дешево, да гнило. Рыночная цена формируется как себестоимость плюс реальная норма прибыли товаропроизводителя. И у наших товаропроизводителей цены получаются весьма непривлекательные.

Эдуард Яроцкий:

– Существующая система госзаказа часто дает сбой. В связи с этим вопрос: возможно ли ввести в состав комиссии по госзаказу представителей от бизнеса, общественных организаций?

Александр Сизых:

– В законе запрета на это нет, у нас может быть членом комиссии любое лицо, за исключением заинтересованных, которые участвуют в заказе. Ввести специалистов от общественности в комиссию можно, но в чем будет их функция? Когда размещается заказ, составляется техни-

ческое задание, которое должно содержать все необходимые требования к участникам, их товару. Задача комиссии – проверить техническое соответствие участника требованиям,

изложенным в документации. Она объективно рассматривает представленные документы – и больше ничего.

Эдуард Яроцкий:

– Я поясню. Например, закупается овощная продукция, скажем, морковь. Но оказывается, что морковь, которая прошла по аукциону за счет низкой цены, в реальности не отвечает параметрам детского питания. Вот эти критерии, я думаю, представители общественности, бизнес-сообщества могли бы определить.

Александр Сизых:

– Мы размещаем заказ, который формируется государственным заказчиком. Заказчик должен нам прописать все критерии и характеристики требуемого им товара. Если он нам укажет все характеристики моркови, а участник продекларирует, что его товар соответствует обозначенным требованиям, мы его допускаем к участию в аукционе или запросе котировок. Если он предлагает меньшую цену, мы выбираем его победителем. То, о чем вы говорите, это проблема исполнения контракта. Если заказчику поставили некачественную морковь, он должен принять меры к рас-

торжению контракта и внесению данного поставщика в реестр недобросовестных. Такие механизмы есть, вот только ими не пользуются.

– То есть самое важное – грамотно прописать все требования к товару?

Александр Сизых:

– Конечно. В ближайшее время должен быть подготовлен единый номенклатурный справочник, в него мы собрали характеристики товаров, которые производятся на территории области. В этой работе участвуют министерство сельского хозяйства, местные товаропроизводители и поставщики товаров. По этому справочнику заказчик может формировать свои заявки.

Валентина Заморина:

– К качеству каждого товара, особенно это касается продуктов питания, есть утвержденные требования. Должны применяться либо прежние сертификаты, либо старые ГОСТы. Несмотря на то что закон о стандартизации и сертификации давно отменен и вместо ГОСТов должны быть разработаны технические регламенты,

ГОСТы продолжают использоваться.

Александр Сизых:

– У нас заказчики могут предъявлять любые требования, пожалуйста. Но закон запрещает нам требовать предоставления сертификатов. Сертификаты передают только при приемке товара, вместе с товаром. То есть мы опять возвращаемся к проблеме исполнения контракта.

Валентина Заморина:

– Важно обозначить две главные проблемы: правильную подготовку документации на размещение заказа и исполнение контракта. На бумаге иногда все бывает чудесно, та же самая морковь в документах соответствует всем требованиям. Но когда ее привозят, извините, наполовину сгнившую, очевидно, что это не так. Но редко заказчик это проверяет, составляет подтверждающие акты, принимает законом установленные меры по фактам поставки недоброкачественной продукции.

Закон виноват?

– Не так давно в Новосибирске на заседании с участием вицепремьера Сергея Иванова сибирские губернаторы высказали много претензий к самому закону о госзаказе. В частности, губернатор Новосибирской области считает, что «94-й Федеральный закон разоряет бюджет, мы сформировали целый класс, который работает на торгах, ничего не строит, не производит, а только перепродает».

Александр Сизых:

– Закон 94-ФЗ, действительно, очень сложный в применении. Его издавали теоретики, которые далеки от практики, они не предусмотрели возможности принимать на местах свой закон, который бы учитывал территориальные принципы и особенности каждого из субъектов. Заказ полностью не формируется из-за того, что у нас всегда возникают проблемы с принятием бюджета. По закону бюджет должен быть принят в сентябре, но последний бюджет у нас был принят в декабре, а предыдущий – в мае. Какая тогда речь может идти о формировании полного заказа?

Валентина Заморина:

– Виноват текст закона или виноваты его исполнители? Да, закон читается тяжело, сложности есть, они есть в любой правоприменительной практике. Но для меня, как для юриста, этот закон тяжел по другой причине: такой детальной, пошаговой регламентации нет ни в одном другом законе. Иногда он больше напоминает инструкцию по применению нормы закона. Поэтому нужно говорить не о повышении эффективности и прозрачности госзаказа, а о повышении эффективности его размещения.

Эдуард Яроцкий:

– Мы не можем изменить закон, но мы должны посмотреть, что мы можем сделать, чтобы помочь выжить местному товаропроизводителю.

Валентина Заморина:

– А разве это цель госзаказа? Цель заказа – минимизировать затраты бюджета. Ведь Конституцию никто не отменял: там говорится про единство экономического пространства. И не важно, местный это производитель или из другого региона, товар может быть даже иностранного происхождения. Соотношение «цена – качество» не должно зависеть от места производства. Сколько бы мы ни говорили о поддержке местных производителей, при возможности выбора наши компании не будут покупать муку иркутскую, они всегда купят алтайскую, у которой качественные характеристики, особенно для хлебопеков, выше.

Другой вопрос в том, что курица из Томска или курица из Белгорода у нас в регионе стоит дешевле, чем курица из Саянска или Белореченского. А что, там кур кормят чем-то другим? Ведь наше зерно, которое не идет на муку, вполне идет на корм. Это большая проблема: цена на товар наших производителей значительно выше цены привозной продукции. С другой стороны, белореченское яйцо в Находке на десять рублей дешевле, чем в Иркутске. Это факт. Это так называемая политика захвата рынка. И я не исключаю, что и томичи, и другие производители могут делать так же. А бюджету выгодно покупать более дешевую продукцию.

Эдуард Яроцкий:

– Но есть ведь способы, как обеспечить приоритет местных. К примеру, в заказах по мясу мы можем определить своего товаропроизводителя простым образом: поставить требование, что мясо должно быть охлажденным, а не замороженным. Тогда никакое чилийское, аргентинское и прочее просто не попадет на аукцион.

Местных может быть больше

Владимир Кочетов:

– Меня интересует госзаказ на услуги и работы. Здесь еще больше проблем. Простейший пример: надо сделать рекламные ролики на социальную тему. Как прописать заказ, чтобы получить добросовестно изготовленные, качественные ролики? Ведь любой участник может назвать цену своих услуг, грубо говоря, в один рубль и выиграть торги. Но где гарантия, что результат будет качественным?

Александр Сизых:

– На такие заказы проводится конкурс. Хотя у нас конкурсы сейчас объявляются в единичных случаях, все отдано на аукционы и запросы котировок. Сейчас мы запустили аукционы в электронной форме, это самые прозрачные виды закупок. Конкурсы проходят только в исключительных случаях, к примеру, на заключение договоров страхования или если приобретается товар, который обладает особыми специфическими свойствами.

– Какова доля местных и неместных производителей в госзаказах? И много ли среди участников субъектов малого предпринимательства?

Александр Сизых:

– По итогам четвертого квартала прошлого года среди участников (не победителей) аукционов по продуктам питания было всего около 20–30% местных производителей. Соответственно, 70% – это перекупщики. Хотя эта цифра не совсем объективна, ведь некоторые товары, продукты, к примеру, бакалея, фрукты, у нас просто не производятся. Что касается малого предпринимательства, то у нас в торгах практически все участники – ЧП, ИП, ООО, нет крупных компаний.

Эдуард Яроцкий:

– А сколько из этих 70% неместных можно заменить своими производителями?

Александр Сизых:

– Я думаю, по тем продуктам питания, которые производятся на территории области, еще 30% можно заменить нашими. То есть будет не 30, а 60% местных производителей. Но только при желании поставщиков участвовать в процедурах и соблюдать требования к оформлению заявок.

Что нам стоит дом построить…

– Не так давно мы писали о случае в Слюдянке. Там на 6,5 миллиона был размещен муниципальный заказ на строительство. Некая фирма «ДаДа» выиграла этот заказ, взяла 6,5 миллиона и просто испарилась. Как такое может быть?

Валентина Заморина:

– Вот что о таких ситуациях говорит закон. Во-первых, есть такое понятие как аванс, он не может быть больше 30%. Во-вторых, чтобы сохранить деньги, есть так называемые обеспечительные меры, в частности безотзывная банковская гарантия или иные способы. Чтобы тот, кто выходит на конкурс, знал, что просто так урвать кусочек бюджетных денег и убежать не получится. Что в вашем случае сделал заказчик? Он так подготовил конкурсную документацию, что фактически предложил: приходи любой, воруй и убегай. Кроме того, он нарушил закон, выплатив сразу 100% стоимости работ по контракту.

– Самая обсуждаемая тема – недавно проведенный конкурс на переселение из аварийного жилья. Сумма по конкурсу – около одного миллиарда рублей. Правильно ли выставлять на конкурс такие большие средства одним лотом?

Валентина Заморина:

– Федеральный закон это позволяет. Изменения в законе о госнуждах предусматривают особый порядок закупки жилья для переселения военных и для переселения из ветхого жилья. Для этих целей жилье может быть приобретено способом запроса котировки при условии, что готовность жилых помещений составляет 70%. Разрешено это, в порядке исключения, до 1 января 2010 года, чтобы стимулировать развитие рынка жилья, как антикризисная мера для застройщиков и производителей стройматериалов.

– Но в Иркутской области нет ни одной строительной фирмы, у которой было бы на этот миллиард 850 квартир в наличии.

Александр Сизых:

– Процедура проведения конкурса предполагает такой порядок: участники запроса котировок представляют информацию на бумаге, и у нас нет возможности и полномочий ее проверить. Это делает заказчик при заключении контракта. Именно он должен удостовериться в наличии квартир, потребовать документы, которые подтверждают разрешение на строительство. Степень готовности объектов должна оценивать жилищная инспекция.

< От редакции: По жалобе одного из участников запроса котировок Федеральная антимонопольная служба провела проверку, у победившей в конкурсе компании действительно не было нужного количества квартир. По результатам проверки ФАС вынесла предписание об отмене итогов котировки. На совещании у и. о. губернатора Сергея Сокола 29 апреля принято решение повторно провести запрос котировок и более вдумчиво подойти к оформлению котировочной документации.

Кто в ответе за заказчика?

Ильдус Галяутдинов:

– Еще одна проблема, на мой взгляд, это применяемая технология запроса котировок, форма открытой подачи цен. Наша компания трижды обожглась на этом. Допустим, подача запроса котировок объявлена до 18.00 такого-то числа. Мы как потенциальные участники заблаговременно, за несколько дней подали котировки. Предположим, мы предлагаем цену за заказ в 150 тысяч. По-

бедитель дает 149 тысяч. В другой раз мы прождали до последнего момента, подали без десяти шесть. Выяснилось, что победитель подал позже нас, на два рубля ниже нашей цены. Фактически получается, что котировка цен при той технологии, которая сегодня существует, содержит в себе элемент нечестности, неконкурентности. Я считаю, надо корректировать закон, котировка цен не должна быть открытой, должна подаваться в запечатанном виде. 

Александр  Сизых:

– Приемом заявок на котировку цен занимается один человек, информация вносится в автоматизированную систему. Если работник агентства что-то нарушил, его легко можно поймать. Скорее, утечка может идти через других лиц, возможно, со стороны заказчика, но никак не со стороны агентства.

Ильдус Галяутдинов:

– Возможно. Тогда еще один вопрос. Мы много говорим об ответственности исполнителя. Если привез мешок гнилой морковки, его карают, включают в список недобросовестных поставщиков и на два года лишают права участия в размещении заказов для казны. Но почему-то никогда не говорят об ответственности другой стороны, которая выступает заказчиком. Что будет с ней, если она вовремя не рассчитается?

Александр Сизых:

– Заказчик и исполнитель заключили контракт, в контракте записано, что расчет идет по мере поступ-

ления денежных средств из бюджета на счет заказчика при их наличии. Исполнитель на эти условия согласился, когда подписывал контракт? Тогда какие могут быть претензии? Это свобода договора, закрепленная в Гражданском кодексе.

Тем не менее предприниматели участвуют в госзаказе, заключают контракты с бюджетом, потому что бюджет все равно находит деньги.

Кругглый стол проведен при содействии пресс-службы Иркутского управления ФАС

Чем конкурс отличается от аукциона?

Размещение заказа может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса или аукциона. Если в аукционе побеждает участник, предложивший самую низкую цену, то в конкурсе главным критерием выбора является не только цена, но лучшие условия исполнения контракта, предложенные участником.

Без проведения торгов заказ может размещаться в форме запроса котировок. Здесь также побеждает участник, подавший самую низкую цену, но предложенная им цена зафиксирована в котировочной заявке и изменению уже не подлежит.

Комментарии

Александр Сизых:

– Наши производители должны активнее участвовать в госзаказе, не завышать цены, чтобы как можно больше сорвать с бюджета, а повышать свою прибыль за счет объемов и расширения местного рынка.

Больше внимания нужно уделять подготовке документов к участию в размещении заказа. Как государственный орган, мы не имеем права помогать готовить заявки. Но если у участника торгов есть вопросы, если что-то непонятно в процедуре, он может направить нам запрос в письменном виде, на который мы обязаны ответить.

Эдуард Яроцкий:

–    Специалисты отделения «ОПОРы России» в ближайшее время начнут за небольшую плату помогать предпринимателям, сельхозпроизводителям, фермерским хозяйствам, тем, кто занимается производством, а не перепродажей, готовиться к участию в аукционах и конкурсах.

Решение вопроса на высшем уровне

В апреле председатель Правительства России Владимир Путин пообещал, что требования к малым предприятиям по обеспечению заявки на участие в конкурсах и аукционах по госзаказу снизят с 5 до 2%. По оценкам экспертов, это позволит малому бизнесу сэкономить около 24 млрд. рублей.