В одной бюджетной лодке

Не жаловаться на нехватку денег, а максимально эффективно распоряжаться имеющимися ресурсами. Такой, по мнению министерства финансов Иркутской области, должна быть политика муниципальных образований в следующем году, который, возможно, станет дном кризиса. В связи с этим требования к формированию и исполнению бюджетов-2010 ужесточаются, оставаясь, по сути, прежними. Среди них – оптимизация расходов и сети бюджетных учреждений, недопущение роста дефицита и кредиторской задолженности, погашение накопленных долгов. Категоричнее станет и политика Минфина России по отношению к субъектам РФ. Так, с начала будущего года все федеральные целевые средства, по каким-либо причинам не потраченные на местах, будут безапелляционно изыматься в пользу госказны. Выжить территориям в этих суровых условиях, считают региональные финансисты, позволит умение эффективно тратить и активно зарабатывать.

Балансировать и балансировать

Пока это, к сожалению, удается не многим муниципалитетам Приангарья. Анализ исполнения муниципальных бюджетов за семь месяцев 2009 года выявил следующие результаты: плановые показатели по расходам увеличились на 2,8% по сравнению с первоначально утвержденными, а по доходам – на 1%. Общий дефицит при этом увеличился с 673 млн. до 1,4 млрд. рублей, и у большинства муниципальных образований, по оценке регионального минфина, нет источников для его покрытия. И это притом, что фактическое поступление доходов снижается.

По прогнозу министерства финансов области, к концу этого года местные бюджеты недополучат в общей сложности порядка 600 млн. рублей (или 3%). Вместе с тем дополнительную оптимизацию расходов необходимо провести 22 районам и городским округам (на сумму 576 млн. рублей), а также 45 поселениям (около 60 млн.). По имеющимся же документам, как отметила министр финансов Татьяна Поронова, только несколько территорий приступили к этой работе до начала 2009 года, часть МО «опомнилась» 1 января, другая – 1 апреля, некоторые присоединились лишь 1 июля.

В целом, по состоянию на начало августа, собственные доходы консолидированного бюджета Иркутской области сократились на 3,5 млрд. рублей по сравнению с 2008 годом (или на 8%). Всего же до конца года ожидается, что снижение составит 12%. В частности, региональная казна недополучила 1,1 млрд. Общая несбалансированность по этому показателю (то есть отношение ожидаемого уровня поступлений на конец года к плану), по словам заместителя министра финансов Алексея Зезули, достигает порядка 5,3 млрд. рублей. В том числе 4,6 млрд. – по областной казне, это доходы с высоким риском неполучения.

В основном это происходит из-за значительного снижения отчислений по налогу на прибыль – минус 4 млрд. рублей, или 34% от плана. Усугубляют ситуацию и массовые обращения крупных предприятий, которые просят вернуть им переплату по данному виду налога. По словам Алексея Зезули, с компаниями ведутся переговоры о возможной рассрочке платежей.

Кроме того, продолжает уменьшаться «упрощенка» (снижение на 18,5%), а в последнее время начал падать и НДФЛ (пока на 1%). Беспокойство областного минфина вызывает также уменьшение платежей за загрязнение окружающей среды и пользование лесным фондом.

Говоря о консолидированных расходах, Алексей Зезуля отметил: они увеличиваются только по направлению «социальная политика» – рост по сравнению с прошлым годом более 17%. Сокращаются же затраты в большей степени на охрану окружающей среды (на 53,1%), национальную безопасность и правоохранительную деятельность (23,4%), культуру, кинематографию и СМИ (20,3%), жилищно-коммунальное хозяйство (19,3%), национальную экономику (16%). Всего за семь месяцев областной и местные бюджеты потратили на 2,9 млрд. рублей меньше, чем за тот же период 2008 года. При этом региональная казна осуществила расходов на 1,2 млрд. меньше, чем за аналогичный период прошлого года.  

Негативным фактором минфин области считает высокий уровень государственного долга Приангарья – один из самых высоких в Сибирском федеральном округе (11 млрд. рублей на 1 августа) и растущие расходы на его обслуживание. В этом году, по состоянию на 1 августа, прирост составил около 66% к прошлогоднему показателю, что обусловлено в первую очередь увеличением процентных ставок по банковским кредитам.

– На конец года мы ожидаем, что размер госдолга составит 12,1 миллиарда рублей, или 33% объема собственных доходов регионального бюджета, – сообщил Алексей Зезуля.

Списать как можно быстрее

Но самым печальным, по оценке финансистов, является продолжающийся рост просроченной кредиторской задолженности, прежде всего муниципалитетов, половину из которой уже невозможно взыскать из-за истечения срока исковой давности. Ее объем на 1 августа превысил 6 млрд. рублей – на

1 млрд. больше, чем в начале года. Минфин области даже направил в территории письмо, в котором рекомендует в ближайшее время проанализировать задолженность и по возможности списать ее, напоминая, что «результаты работы по снижению кредиторской задолженности местных бюджетов будут приниматься во внимание при рассмотрении обращений муниципалитетов о выделении финансовой помощи в адрес правительства или министерства финансов Иркутской области».

«Кредиторка» консолидированного бюджета за этот год выросла на 6%, причем существенно увеличилась задолженность по начислениям на оплату труда в муниципалитетах. Впрочем, в июле наметилась положительная тенденция: просроченная задолженность консолидированного бюджета снизилась на 4%, областного – на 17%. Всего же с начала года сумма задолженности региональной казны стала меньше на 31%, а муниципальные бюджеты, напротив, нарастили «кредиторку» – на 21%. 

Бюджетные рекомендации-2010

Что касается областного бюджета-2010, то, по словам Татьяны Пороновой, его предварительные параметры уже получены. Однако говорить о конкретных цифрах сложно – велика их зависимость от показателей федерального бюджета. В настоящее время главный финансовый документ страны, принимаемый на следующий год и плановый период, проходит так называемое нулевое чтение. Стоит отметить, что срок его внесения в Государственную думу РФ продлен до 1 октября, принять бюджет необходимо до 1 декабря.

Но если основные параметры госказны находятся еще в стадии согласования, то уже точно известно, что дотация на сбалансированность бюджетов субъектов РФ уменьшится с 300 до 47 млрд. рублей. Кроме того, снизится дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности – и в результате Иркутская область вместо 6,5 млрд. рублей может получить в лучшем случае 3 млрд. Это связано с завершением объединительного процесса с Усть-Ордынским автономным округом: с 2010 года Минфин России рассчитывает дотацию на единый субъект РФ. Помимо этого, в федеральном бюджете ожидается снижение объема субвенций – на 20% и субсидий – на 25%. Более того, с 1 января следующего года все не потраченные на местах целевые средства госказны будут безапелляционно взысканы. 

– В связи с этим надо заранее планировать свои расходы, своевременно проводить конкурсы, расчеты, – обратился к муниципальным «казначеям» Алексей Зезуля.

Говоря о федеральных целевых программах, областные финансисты, ссылаясь на заявления Минфина РФ, сообщили: часть из них будет пересматриваться в сторону уменьшения. В приоритете по-прежнему остается финансирование строительных объектов с высокой степенью готовности, которые могут быть введены в эксплуатацию в 2010 году. На переходящие будет предусмотрено только 30% необходимых средств, в основном на консервацию. Новые стройки перейдут за границу 2012 года.

На следующий год Минфин РФ рекомендует формировать бюджеты исключительно на основе консервативного прогноза социально-экономического развития, ограничивать и даже снижать дефицит, пересмотреть расходные обязательства и предусмотреть резервные средства – на самый крайний случай. По информации Алексея Зезули, в настоящее время в области разрабатывается законопроект о резервном фонде (документ предполагается принять до конца года), ресурсы которого будут направляться на финансирование первоочередных расходов в случае уменьшения доходов ниже запланированного уровня. Аналогичные фонды могут появиться и на местах.

Расходную оптимизацию федеральные финансисты предлагают проводить следующим образом. Все обязательства бюджета будут разделены на три группы: нормативные и приравненные к ним (пособия, пенсии, расходы на оплату труда, налоги, обслуживание долга, резервный фонд), политически обусловленные (особо значимые программы, особые решения, принятые на уровнях власти) и другие решения (содержание министерств, ведомств, бюджетной сети).

– Если расходы первых двух групп останутся на уровне этого года, то для того, чтобы привести бюджет в соответствии с уровнем ожидаемых доходов и обеспечить его сбалансированность, третью группу придется сокращать в значительной степени. Аналогичная технология будет реализовываться при формировании областного бюджета на 2010 год. Нам точно так же придется четко определять приоритеты финансирования на следующий год, – подчеркнул Алексей Зезуля.

Метод кнута против неверных приоритетов

Как показали итоги исполнения консолидированного бюджета за семь месяцев, антикризисная работа по доходам и расходам ведется в территориях не совсем успешно. Наибольших результатов, по словам Алексея Зезули, достигла в этом направлении региональная межведомственная комиссия по увеличению доходной базы бюджета. Причем успешнее всех оказалась целевая группа по повышению собираемости корпоративных налогов – в результате переговоров с крупными компаниями удалось замедлить темпы падения налога на прибыль.

Так же эффективно работала и региональная комиссия по повышению сбалансированности бюджета: решения, принятые ею, позволили уменьшить риски неисполнения областной казны по доходам с 9 млрд. до 3,3 млрд. рублей. В дальнейшем в рамках работы комиссии планируется закреплять отдельные виды расходов персонально за соответствующими министерствами и ведомствами, основной задачей которых должно стать не механическое сокращение бюджетных затрат, а изменение самой структуры расходов и рациональное использование имеющихся ресурсов.

– В противном случае все сложности с бюджетом становятся проблемой исключительно финансового органа, – отметил Алексей Зезуля.

Управлять приоритетами в рамках своей расходной политики минфин области рекомендует и территориям. На сегодняшний день некоторые из них демонстрируют полное непонимание в части первоочередности бюджетных затрат. Например, при наличии текущей задолженности по зарплате десять муниципалитетов умудрились выплатить авансы, причем в размере, в разы превышающем сумму долга. По словам заместителя министра финансов Анны Милицыной, лидерами здесь стали Нижнеудинский и Боханский районы. Сдержать рост «кредиторки», по ее словам, возможно с помощью ограниченного доведения лимитов, нормирования и полного запрета отдельных видов расходов (таких как премии, приобретение основных средств и др.). А в тех муниципалитетах, где подобные механизмы не окажут должного воздействия, региональный минфин планирует установить финансовые нормативы содержания органов муниципальной власти и учреждений.

Сейчас в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ разрабатывается нормативно-правовой документ, устанавливающий нормативы содержания органов местного самоуправления, где основное внимание будет уделено территориям с высоким уровнем дотационности. В 2009 году в Приангарье насчитывается 15 таких муниципалитетов. Кроме того, для таких МО бюджетным законодательством предусмотрено подписание соглашений о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступления налоговых и неналоговых доходов.

– Мы должны понимать, какую бюджетную политику проводят главы территорий, – отметил Алексей Зезуля.

Цвет глаз не имеет значения

В целом логика поддержки муниципальных образований за счет средств областного бюджета в следующем году изменится. В ее структуре уже не будут преобладать бюджетные кредиты, отношение к которым со стороны муниципалитетов, по словам Алексея Зезули, в последнее время было потребительским. Для справки: около 1 млрд. рублей подлежит погашению в 2009 году по реструктуризированным кредитам прошлых лет, а погашено из них только 10 млн.

Помощь из региональной казны получат самые нуждающиеся и самые эффективные. По словам Татьяны Пороновой, ко всем территориям у областного минфина единый подход – никаких принципов «по цвету глаз» или «кто с кем дружит»:

– Все методики межбюджетных трансфертов мы стараемся формализовать, чтобы работал системный подход к планированию и фактическому использованию бюджетных средств, несмотря на то что у каждой территории свои особенности.

Самим муниципалитетам минфин области рекомендует заимствовать положительный опыт других территорий. Тем более, что, несмотря на напряженную ситуацию, примеры эффективной работы с доходными источниками и расходными обязательствами местных бюджетов в регионе есть. Областные финансисты отмечают опыт Тулунского района по увеличению доходов от использования земельных участков и деятельность Куйтунского района по нормированию расходов.

Стоит отметить, что в будущем за высокие антикризисные результаты будут «премировать». Согласно изменениям в областной Закон «О межбюджетных трансфертах и нормативах отчислений доходов в местные бюджеты» (их планируется рассмотреть на одной из ближайших сессий Законодательного Собрания), дополнительную финансовую помощь будут получать муниципалитеты, осуществляющие эффективное управление бюджетными средствами. При определении объема этой помощи будут учитываться результаты, достигнутые каждой территорией в отчетном периоде. Средства предполагается перечислять тремя траншами: 20% – по итогам исполнения казны за первое полугодие 2009-го, 40% – за первый квартал 2010-го, 40% – за первые шесть месяцев следующего года.

– Эта методика является первой попыткой применить в отношениях с территориями метод бюджетирования, ориентированного на результат (так называемый БОР. – Авт.). Мы планируем выделять средства за результаты, – пояснил Алексей Зезуля.

Но главное, что необходимо сделать для выживания в непростых условиях, уверены финансисты, – это консолидировать усилия области и территорий. Ведь сегодня Минфин России оценивает субъект РФ по совокупным бюджетным показателям, не разделяя проблемы регионального и местных бюджетов. Ярким примером такого подхода стала ситуация, когда из-за долгов по зарплате, допущенных муниципалитетами в феврале – марте, наш регион не был допущен к распределению федеральной дотации в размере около

1 млрд. рублей. И только благодаря специальному решению удалось получить 550 млн.

– Минфин РФ смотрит на субъект как на систему взаимоотношений, он не делит его на тех, кто хуже, и тех, кто лучше. Если мы вместе чего-то добиваемся, то вместе и выигрываем. И ответственность мы несем консолидированную. Муниципалитеты должны понимать, что любой дополнительный рубль в областном бюджете – это возможность распределения средств на наши общие задачи, в том числе на межбюджетные трансферты, занимающие значительную долю в расходах региональной казны, – отметила Татьяна Поронова.

– В сегодняшних условиях мы не должны говорить о том, чего нам не хватает. Мы должны говорить о том, что надо сделать, чтобы максимально эффективно использовать имеющиеся ресурсы, – резюмировал Алексей Зезуля.

Мария Огнева

Фото Николая Рютина

По данным Министерства финансов РФ, в бюджеты всех субъектов Федерации на 1 июля поступило меньше средств, чем в 2007 году. Иркутская область по этому показателю находится в золотой середине среди регионов Сибири. Так, по уровню падения доходов мы занимаем третье место. Первое у Кемеровской области (более 30%), второе – за Красноярским краем.

В золотой середине Приангарье находится и по объемам падения налога на прибыль. Хуже дела обстоят в Кемеровской области, Алтайском и Красноярском краях. В следующем году, по прогнозам Минфина, доходы региональных бюджетов сократятся на 27%.

По данным Управления Федеральной налоговой службы по Иркутской области, за семь месяцев этого года общая сумма налогов и сборов, мобилизованных на территории региона, составила 47 млрд. рублей, или 70,5% к показателю-2008. В частности, объем отчислений по НДФЛ в консолидированный бюджет был 13,6 млрд. рублей (99,3% к уровню-2008), доля этого налога в общей сумме поступлений достигла 42,9%. Что касается налога на прибыль, то его доля снизилась на треть – до 21,4%, а сумма составила только 58,3% прошлогоднего показателя, или 6,8 млрд. рублей. В федеральный бюджет за полгода направлено 818 млн. рублей этого налога, или 37,5% к объему отчислений-2008.

По налогам на имущество в бюджет поступило 5,9 млрд. рублей (прирост – 27,6%), а налоги со специальными режимами принесли в казну 1,7 млрд. рублей (96,8%). В том числе единый налог на совокупный доход – 850 млн. рублей, единый налог на вмененный доход (ЕНВД) – 786 млн., единый сельскохозяйственный налог – 17 млн.

Значительный прирост наблюдался по акцизам на спирт, алкогольную продукцию, пиво и ГСМ – 3,4 млрд. рублей, что на 40% выше прошлогоднего показателя. Ресурсные платежи пополнили областной бюджет на 249 млн. рублей.