Финансовая симфония
Одним из главных «героев» ушедшего в историю 2010 года в Иркутской области стал не человек, не материальный объект и даже не явление природы, а нечто для большинства людей далекое и полуабстрактное – бюджет области. Если не требовать невозможного и трезво оценивать как стартовые позиции, так и реальное положение дел, можно сказать, что бюджет был исполнен лучше, чем предполагали специалисты.
Пройдя все положенные стадии разработки и обсуждения в комитетах и комиссиях Законодательного Собрания, бюджет был принят на 16-й сессии и подписан губернатором Дмитрием Мезенцевым 18 декабря 2009 года. В тот момент его основные параметры выглядели так: доходы – 53 млрд 838 млн рублей, в том числе безвозмездные поступления – 12 млрд 781 млн; расходы – 56 млрд 225 млн; дефицит бюджета – 2 млрд 386 млн, или 5,8% общего годового объема доходов. Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, сведенных в единый фонд, составил в утвержденном 18 декабря бюджете 874,1 млн рублей, фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) 2 млрд 558 млн рублей.
Составляя проект бюджета, сотрудники министерства финансов области под руководством министра Татьяны Пороновой исходили из двух фактов и одного предположения. Факт номер один заключался в том, что доходы области бывают двух видов – налоговые и неналоговые, факт номер два – неналоговые доходы в виде безвозмездных поступлений из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации известны заранее и с очень высокой долей вероятности в течение года расти не будут – министерство финансов РФ неоднократно предупреждало региональные органы власти о том, что страна выходит из кризиса сравнительно медленно, существует вероятность повторения глобальных потрясений, которые неизбежно отразятся и на России. Поэтому всем регионам было предписано вести сдержанную финансовую политику и особо на помощь из центра не рассчитывать.
Предположение же относилось к доходам от налогов (региональных и федеральных) и прибыли областных государственных унитарных предприятий: при лучшем для области сценарии поступления от этих видов доходов хотя бы окажутся на уровне прогноза, и области не придется срочно занимать деньги у банков, чтобы расплатиться по текущим платежам. Это был принципиально важный момент, ведь к 1 января 2010 года государственный внутренний долг области составлял 14 млрд 397 млн рублей, а на его обслуживание в бюджете было запланировано 2 млрд 42 млн рублей. В целом кризис сказался на экономике области весьма негативно: объем промышленного производства в 2009 году снизился на 12%, инвестиции в основной капитал – на 37%, государственный долг области вырос на 20%. Исходя из сложившихся условий, правительство определило на 2010 год пять приоритетов работы – обеспечение сбалансированности бюджета, усиление социальной защиты населения, поддержка регионального производителя, поддержка сельхозпроизводителя, оказание государственной поддержки малому и среднему бизнесу.
Реальность оказалась лучше прогнозов. Уже на первой в новом году сессии 17 февраля в бюджет были внесены поправки, увеличивающие доходы почти на 3 млрд рублей, в том числе почти на миллиард выросли поступления от налогов, еще на миллиард – акцизы, мобилизуемые на территории области (в соответствии с поправками, внесенными в конце 2009 года в федеральное законодательство). В качестве целевых средств на конкретные программы область получила 1 млрд 715 млн, в том числе 550 млн на возмещение расходов, переданных с федерального уровня на региональный; 200 млн – на решение проблем БЦБК; 200 млн – на оказание высокотехнологичной медицинской помощи и так далее. Расходы бюджета на той же сессии были увеличены на 3 млрд 933 млн – в эту сумму вошли затраты на приобретение ГСМ и формы для милиции общественной безопасности, жилищно-коммунальное хозяйство и реализацию программы защиты окружающей среды. В итоге дефицит областного бюджета вырос с 5,8% до 8%, а вот объем государственного внутреннего долга за первые два месяца 2010 года сократился на 4 млрд 738 млн и составил 9 млрд 650 млн рублей.
На 19-й сессии Законодательного Собрания, состоявшейся 17 марта, по предложению правительства был принят в первом чтении закон о Резервном фонде области. По сути, этот финансовый инструмент должен представлять собой аналог автомобильной «подушки безопасности», предохраняющей область от излишних потрясений в случае возникновения непредвиденных расходов. Источником его пополнения, по замыслу министерства финансов, должны были стать остатки средств на едином счете областного бюджета на начало очередного финансового года. Законом устанавливалось, что средства фонда будут использоваться на исполнение финансовых обязательств областного бюджета на основании решений правительства области. Размер Резервного фонда был привязан к установленному в Бюджетном кодексе РФ предельному размеру дефицита регионального бюджета – то есть 15%. На тот момент у области был несколько иной опыт завершения финансового года, заключавшийся в полном отсутствии средств на счетах и накоплении долгов по выплате заработных плат и иных обязательств, и тем не менее, правительство, глядя в будущее, уже предполагало, что ситуация к концу 2010 года станет совершенно иной. Забегая вперед, можно сказать, что так и вышло. В марте правительству удалось получить дешевый долгосрочный кредит в размере 1 млрд рублей, что позволило отказаться от запланированного ранее размещения государственных облигаций.
Во время 20-й сессии, состоявшейся в апреле, бюджет вырос на 1 млрд 21 млн рублей, причем в основном за счет безвозмездных поступлений на реализацию дополнительных мероприятий по снижению напряженности на рынке труда (227,9 млн рублей), субсидий на компенсацию части расходов железной дороги на перевозку школьников и студентов (23,8 млн рублей), компенсации затрат по страхованию урожая (133 млн) и так далее. Расходная часть на той же сессии изменилась по двум направлениям – расходы на обслуживание государственного долга сократились на 1 млрд, зато некоторые другие (в том числе на исполнение судебных решений, на создание общественной приемной президента РФ и т.д.) выросли на 148,7 млн рублей. После сведения баланса расходов и доходов, дефицит областного бюджета сократился до 2 млрд 478 млн рублей, а верхний предел государственного внутреннего долга по итогам первого квартала сократился на 873,8 млн рублей и был установлен на уровне 8 млрд780 млн рублей.
Поправки, внесенные на 21-й сессии Законодательного Собрания в мае, увеличили доходную часть бюджета на 4 млрд (до 62 млрд 500 млн), а расходную – на 4 млрд 870 млн (до 65 млрд 179 млн). Безвозмездные поступления выросли за счет субсидии на обеспечение жильем ветеранов Великой Отечественной войны в рамках исполнения указа президента Дмитрия Медведева – область получила на эти цели 2,3 млрд рублей. Большой новостью для всей области стал незапланированный при подготовке проекта бюджета рост налоговых доходов: налог на прибыль организаций вырос на 1 млрд 140 млн рублей, налог на доходы физических лиц – 1 млрд 267 млн. По поводу этих приятных новостей между чиновниками министерства финансов и депутатами даже возникла дискуссия, сводившаяся к тезису (неоднократно повторявшемуся впоследствии), что планировать поступление доходов нужно тщательнее, ведь по одному только НДФЛ прирост за четыре месяца 2010 года составил 15%. Министр финансов области Татьяна Поронова, как и ее коллеги из министерства экономического развития, могла только констатировать, что ситуация в области развивалась лучше, чем предполагал самый оптимистический сценарий из всех разработанных правительством на основании анализа итогов 2009 года. Очевидно, что упреков и проблем было бы гораздо больше, если бы минфин проявил в своих прогнозах необоснованный оптимизм, а ситуация пошла по худшему из вариантов инерционного сценария развития.
К июньской сессии Законодательного Собрания экономическая ситуация оказалась такова, что правительство не только внесло предложение об увеличении доходной части еще на 997 млн рублей (поступивших от оказания платных услуг населению и налогов), но и предложило изменить практику распределения нескольких налогов в пользу муниципалитетов. Расходная часть на летней сессии выросла на 1 млрд 37 млн, а с момента утверждения бюджета на декабрьской сессии 2009 года прирост по этому параметру составил 10 млрд. В конце июля Законодательному Собранию пришлось проводить еще одну внеплановую сессию, созванную специально для внесения поправок в областной бюджет: решением государственной думы, область получила дополнительно 566 млн рублей на капитальный ремонт дорог и улиц Иркутска. Решение было связано не только с предстоящим 350-летием города, но и с несколько стабилизировавшимся положением федерального бюджета: цены на нефть, которые прогнозировались на уровне 45–50 долларов за баррель, в реальности составили 75–80 долларов.
Как и следовало ожидать в рамках уже сложившейся тенденции, во время сентябрьской сессии бюджет пришлось править еще раз. Доходы были увеличены на 3 млрд 900 млн рублей, расходы – на 3 млрд 909 млн (в итоге статья перешагнула рубеж 70 млрд). Доходная часть была увеличена на 3 млрд за счет безвозмездных поступлений и на 860 млн благодаря росту доходов от налогов на доходы физических лиц, взимаемых в связи с применением упрощенной системы налогообложения и т.д. Безвозмездные поступления состояли из двух неравных частей : нецелевые в соответствии с распоряжением правительства РФ от 31 августа 2010 года были перечислены в виде дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов, а целевые (2 млрд 134 млн) распределялись по статьям обеспечения жильем молодых семей, государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной собственности и т.д. Самое большое увеличение расходов произошло по статье подготовки к юбилею Иркутска – на эти цели отписали 900 млн рублей, на втором месте оказалось финансирование заработной платы в исполнительных органах государственной власти области – 401,7 млн, остальное распределилось между расходами на реализацию областных целевых программ, страховыми взносами на неработающее население и т.д.
Последние поправки в закон о бюджете на 2010 год были внесены на декабрьской сессии. Доходная часть выросла на 5 млрд 500 млн, так что в итоге эта часть бюджета составила 75 млрд 40 млн рублей; расходная в сумме составила 73 млрд 450 млн, а профицит – 1 млрд 590 млн. Резкий рост доходов исполняющий обязанности министра финансов Алексей Зезуля объяснил внеплановым поступлением налогов на доходы предприятий, спрогнозировать которые правительству заранее не удалось. Таким образом, к концу года доходная часть бюджета увеличилась по сравнению с планом на 22 млрд, причем 10 млрд прироста пришлись на собственные доходы области, а еще 12 млрд – за счет безвозмездных поступлений (которые в итоге составили 24 млрд). Расходы выросли на 19 млрд, однако в этой части области удалось достичь определенных успехов: как рассказал во время итоговой пресс-конференции губернатор Дмитрий Мезенцев, области удалось сэкономить 1,3–1,5 млрд рублей на обслуживании государственного долга. Буквально за неделю до нового года, 24 декабря, область погасила очередной выпуск долговых обязательств на сумму более 250 млн рублей и довела размер обязательств по ОДО до 2 млрд 961 млн рублей, а совокупный размер государственного долга до 6 млрд 918 млн рублей.
Очень осторожно постучав по дереву, можно сказать, что в 2011 год Иркутская область вступает в положении гораздо лучшем, чем вступала в год
2010-й. Несмотря на то что доходная и расходная части бюджета 2011 года пока лишь немного превышают 60 млрд рублей, дефицит областного бюджета снижен всего до 250 млн, предстоящие выплаты по долговым обязательствам нельзя назвать сверхобременительными, а репутация области в глазах как министерства финансов Российской Федерации, так и кредитных организаций и банков в течение года существенно улучшилась – свидетельством тому является кредитный рейтинг области, который в течение года несколько раз пересматривался в сторону улучшения. Еще одним подтверждением этого тезиса можно считать согласование кандидатуры Алексея Зезули на пост министра финансов области, поступившее из министерства финансов РФ во второй половине декабря. Областное правительство сейчас считает, что имеющихся в наличии средств достаточно для того, чтобы оказывать финансовую помощь не только самым нуждающимся или премировать самые успешные муниципалитеты – более 622 млн рублей были распределены между всеми муниципальными образованиями области.
Хочется верить, что и в 2011 году правительство и Законодательное Собрание сумеют общими усилиями продолжить успешную политику по управлению региональными финансами, ведь полновесный и стабильный бюджет – это и областные целевые программы, и софинансирование федеральных и муниципальных программ, и исправно работающие бюджетные учреждения.
