Алексей Петров: Сама по себе экспертиза законов не является ценностью, важна ответная реакция разработчиков
Институт антикоррупционной экспертизы существует в России менее двух лет. В Иркутской области поиском коррупционных лазеек в будущих законах занимается Институт законодательства и правовой информации имени М.М. Сперанского. Какую роль могут играть независимые юристы в антикоррупционной войне и что мешает их полноценной и эффективной работе – об этом наш разговор с директором института, кандидатом юридических наук Алексеем Петровым.
– Алексей Александрович, институт имени Сперанского занимается антикоррупционной экспертизой уже на протяжении полутора лет. Какой объем работы был сделан за это время?
– Конечно, экспертная деятельность – это только один сегмент нашей работы, не самый большой. Наша основная деятельность – подготовка проектов областных законов. Но как только Министерство юстиции России установило порядок получения аккредитации на проведение такой экспертизы, мы решили, что нам необходимо участвовать в этой работе. Причем изначально стояла задача не получить красивый документ, который можно где-то эффектно продемонстрировать, а вести реальную деятельность.
С момента получения аккредитации мы подготовили и направили в соответствующие федеральные органы 25 заключений независимой антикоррупционной экспертизы. Это относительно немного, но за каждым заключением стоит кропотливый анализ. Все 25 отзывов – это конкретные замечания по выявленным в законопроектах недочетам.
– Законодатели прислушиваются к мнениям экспертов?
– Судя по нашему опыту – да, хотя обратная связь функционирует не всегда. Мы получили отклики только на четверть сделанных нами заключений.
– В чем заключается проведение антикоррупционной экспертизы?
– Это довольно специфическая деятельность. Экспертные исследования требуют особого характера мышления юриста. Поясню схему нашей работы. Каждую неделю проводится мониторинг официальных интернет-сайтов федеральных органов исполнительной власти. Оттуда собираются все проекты правовых актов. Далее они систематизируются, помещаются в локальную сеть института. Каждый сотрудник волен выбирать самостоятельно, какой документ он будет исследовать.
Сотрудник смотрит акт, если он видит в нем коррупциогенные факторы, тогда начинается экспертиза. Если перспектив что-то выявить, сделать замечания, высказать предложения нет, акт чистый, качественный, тогда и экспертиза не нужна.
Антикоррупционная экспертиза – это исследование, которое направлено на выявление в правовом акте определенных дефектов, провоцирующих появление коррупции. Допустим, допущены пробелы в правовом регулировании, не обозначены сроки принятия решений, чрезмерно усложнены требования к каким-то процедурам, присутствуют внутренние противоречия в документе или неопределенность в терминах. Все подобные дефекты называются коррупциогенными факторами. А задача эксперта – выявить эти факторы в тексте проекта или действующего правового акта.
При этом мы не проводим оценку проектов по содержанию, удачное или неудачное выбрано решение. Мы смотрим, насколько могут или не могут отдельные нормы документа способствовать коррупции или провоцировать ее.
– А как увидеть эти коррупциогенные факторы? Наверное, грамотный юрист при желании может спрятать какие-то лазейки…
– Существует методика, утвержденная правительством, она содержит перечень коррупциогенных факторов и примерное их описание. Но нужно признать, что эта методика сама по себе недостаточно совершенна: она содержит элементы смысловой неопределенности, написана не вполне юридическим стилем, в ней есть элементы публицистики. Конечно, это затрудняет применение, но не настолько, чтобы методика была неработоспособна.
Однако проблемой, на мой взгляд, является то, что перечень коррупциогенных факторов закреплен на подзаконном уровне, а не на уровне федерального закона. Соответственно если, например, в федеральном законе или даже в законе субъекта федерации обнаружится какой-то из перечисленных мной дефектов, это не будет являться основанием для судебного оспаривания документа. Суд может высказаться в отношении правового акта только в том случае, если этот акт противоречит актам более высокой юридической силы. Вот если бы перечень коррупциогенных факторов содержался в федеральном законе, тогда можно было бы говорить, что акт более низкого уровня, который содержит эти факторы, противоречит федеральному закону, и оспаривать его в суде. Пока же такой инструмент устранения коррупциогенных факторов как судебный контроль в значительной степени ослаблен.
– Какие законопроекты институт уже исследовал?
– В первую очередь анализируются федеральные документы, которые должны регулировать процесс принятия управленческих решений, и, соответственно, потенциально затрагивают правоотношения, где наиболее вероятны коррупционные проявления.
Если говорить о наиболее резонансных документах, то мы исследовали, например, проект федерального закона «О полиции», хотя он, строго говоря, не предлагался на антикоррупционную экспертизу, а выносился на общественное обсуждение. Но с учетом значимости этого проекта мы посчитали важным провести антикоррупционную экспертизу. Заключение получилось объемным. На том же интернет-сайте, где был размещен проект, мы выложили наши комментарии и одновременно отправили письменное заключение в администрацию президента РФ. Когда проект был внесен на обсуждение в Государственную думу, мы провели сопоставление, оказалось, что примерно две трети наших замечаний были учтены уже на этой стадии. После из Главного государственного правового управления президента пришло письмо с высокой оценкой нашей работы.
На предварительной стадии мы анализировали проект Федерального закона «О лекарственных средствах», там тоже были замечания. Насколько можно судить, эти замечания в процессе доработки и принятия закона были устранены. Проводилась экспертиза проекта федерального закона «Об охране здоровья граждан», также были небольшие замечания.
– Над проектами региональных законов вы тоже работаете?
– Мы ведем и такие исследования, но эта работа, к нашему сожалению, носит эпизодический характер. По действующему законодательству антикоррупционную экспертизу актов, которые принимаются в регионах, проводят правовые службы государственных органов этих же субъектов. То есть кто разрабатывает акт, тот теми же юридическими силами и обеспечивает проведение антикоррупционной экспертизы.
Гораздо большую проблему, на мой взгляд, представляют муниципальные правовые акты.
В муниципалитетах также существует обязанность самостоятельно обеспечивать проведение антикоррупционной экспертизы. Но если областные органы в состоянии сформировать и поддерживать серьезные юридические службы, то в муниципальных образованиях с этим большие проблемы. Конечно, я говорю не о таких муниципалитетах, как, например, Иркутск, а о небольших городах, сельских поселениях, где и обычная-то правотворческая деятельность идет с огромным трудом. К примеру, у нас есть муниципальные образования, которые с 2005 года не вносили изменений в свои уставы, что уж говорить об антикоррупционной экспертизе. При этом именно муниципальные акты очень интересны в плане профилактики коррупции. Например, вопросы, связанные с арендой земли, какие-то налоговые преференции во многом являются предметом именно муниципального регулирования.
– А действующие законы институт анализирует?
– Разумеется, действующие законы, особенно те, которые появились до введения механизмов экспертизы, подлежат оценке. Но все-таки институт независимой антикоррупционной экспертизы ориентирован на проекты.
Если же речь идет о действующем законе, тем более о том, который многократно менялся и сложен с точки зрения конструкции, прочтения и реализации, то его экспертизу конечно, потенциально сделать можно, но сложно сказать, насколько такая работа будет эффективна.
– Поговорка про закон, который похож на дышло, появилась давно. Сейчас она, на ваш взгляд, актуальна?
– К сожалению, весьма актуальна. Еще в 1995 году Конституционный суд РФ указал, что неопределенность закона способствует произволу при правоприменении. То есть если норма написана так, что невозможно однозначно установить ее смысл, то она по определению не соответствует Конституции.
– Таких законов много?
– Много. Сложность заключается еще и в том, что невозможно полностью избежать усмотрения. Право ведь только обслуживает общественные отношения, и значит, перманентно от них отстает: практически всегда законы принимаются в качестве способа решения уже возникших проблем. Это отставание определяет, что закон может не вполне отражать существующее положение вещей. Текст, которым излагается документ, не способен одинаково качественно описать все возможные жизненные ситуации, которые подлежат правовому регулированию. Поэтому законодатель вынужден использовать различные средства, которые порождают возможность усмотрения, к примеру, оценочные понятия, допускающие различное их толкование.
Есть целые сферы государственной власти, где деятельность в принципе не может осуществляться без усмотрения. Часто управленческие решения принимаются исходя из целесообразности, но закон не может в каждом отдельном случае определить, что целесообразно, а что нет. Поэтому возможность усмотрения правоприменителя является неизбежным свойством права.
– Какую роль сегодня играет антикоррупционная экспертиза в войне с коррупцией?
– Коррупция является очень сложным и многогранным явлением, с ней нельзя бороться, заходя только с какой-то одной стороны. Антикоррупционная экспертиза, которая внедряется по инициативе президента, это потенциальное очень мощное средство профилактики. Не борьбы, но профилактики. Мы говорим о социальном явлении, его носителем являются люди, пока существует общество, будут возникать эти риски. Но предупредить возможности, минимизировать площадку для коррупции могут юристы. И мы свой профессиональный долг видим именно в этом.
– Независимая антикоррупционная экспертиза проводится на безвозмездной основе?
– Да, исключительно из гражданской позиции и профессионального интереса. На то она и независимая.
– Но все-таки пока таких экспертов немного?
– Немного. Сегодня в России менее тысячи экспертов, аккредитованных Минюстом. Реально занимаются экспертизой еще меньше. К примеру, в Иркутской области выдано 16 аккредитаций: трем организациям, включая нас, и 13 гражданам – частным экспертам. Но систематическую работу по антикоррупционной экспертизе, насколько мне известно, ведет только наш институт. Это значит, что не хватает заинтересованности, а это в свою очередь говорит о том, что есть какие-то проблемы в самой системе.
– Что мешает развитию независимой антикоррупционной экспертизы?
– Исходя из нашего опыта мы уже можем судить, какие обстоятельства снижают эффективность экспертной работы. К примеру, сейчас институт независимой антикоррупционной экспертизы в основном ориентирован на акты, которые разрабатываются федеральными органами исполнительной власти. Но это в основном узкоспециальные документы, а для практикующих юристов больший интерес представляют проекты актов более высокого уровня. Фактически деятельность высших федеральных органов государственной власти – Федерального собрания, президента, правительства выпала из сферы антикоррупционной экспертизы.
На сайтах президента и российского правительства вообще отсутствуют разделы, в которых бы размещались проекты разрабатываемых ими правовых актов. Пока появление проектов законов в свободном доступе, как это было с законом «О полиции», скорее частные случаи. Федеральное собрание размещает информацию о законопроектной деятельности, но рассматривать замечания экспертов не обязан. Если ввести такую норму, это бы значительно увеличило интерес независимых экспертов.
Кроме того, сферу действия аккредитации Минюста было бы целесообразно распространить не только на федеральные акты, но и на проекты, которые разрабатываются на уровне субъектов и муниципальных образований. Конечно, мы и сегодня можем выходить со своими заключениями в областные и муниципальные органы, в том числе в других субъектах федерации. Но у этих органов власти нет обязанности давать нам ответы. А если мы не увидим, как отреагировал разработчик на наши предложения и замечания, то это работа «на корзину».
Сама по себе экспертиза не является ценностью, главное – необходимость ее учитывать и реагировать. Но пока все взаимодействия между разработчиками и экспертами урегулированы недостаточно четко.
Сейчас к теме антикоррупционной экспертизы привлечено внимание науки, появляется большое количество публикаций по этой теме, пишутся диссертационные исследования. Возможно, что будет достигнута некая критическая масса оценок и последуют какие-то изменения. Конечно, система антикоррупционной экспертизы не так давно существует, с момента принятия закона прошло менее двух лет, но выводы уже можно делать. Мы также планируем обобщить наш собственный опыт и предложить решения, как улучшить этот институт.
