Владимир Булыгин: Вне режима ЧС разрешить кризисную ситуацию практически невозможно
События середины осени в Братске, когда, казалось бы, уже закончившийся лесопожарный сезон вновь заявил о себе, да с такой силой, что в городе и районе пришлось вводить режим ЧС, заставили заговорить об Иркутской области всю страну. Пока жители города, чем могли, спасали себя от едкого дыма, власти всех уровней старались обуздать вышедшую из под контроля стихию. Сейчас, спустя три недели, после того как ушел из города последний дым, наступило время серьезного разбора полетов на всех уровнях. Братский кризис как ЧС-прецедент мы обсудили с заместителем начальника по правовой работе Главного управления МЧС России по Иркутской области Владимиром Булыгиным.
– Владимир Владимирович, как вы считаете, в чем причина того, что ситуация с лесными пожарами в Братске «выросла» до режима ЧС?
– Причины этого лежат в нескольких плоскостях, вернее даже сказать, на нескольких уровнях. По моему убеждению, основой всего произошедшего, из-за чего ситуация уже на начальном этапе вышла из-под контроля местных властей, является отсутствие более или менее эффективной системы управления в кризисных ситуациях.
– Но ведь есть федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», на основе которого создана единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС). Разве этого недостаточно?
– В том то и дело, что в данных документах и заключен тот самый правовой катализатор развития вполне управляемой ситуации до масштабов ЧС. Важнейшая фаза: предотвращение ЧС – не обеспечена в должной мере нормативными документами, не прописаны ее механизмы, отсутствуют правовые опоры.
– Получается, что согласно действующему законодательству легче «лечить болезнь, чем ее предотвратить», тогда как должно быть наоборот.
– Да, и ситуация в Братске очень жестко дала нам это понять. Обстановку удалось стабилизировать только на уровне ЧС, имеющем сильную законодательную основу. И сейчас у нас есть все основания сказать – вот вам ситуация на практике, мы ее вам в течение пять лет моделировали в теории. Может, пришло время услышать нас? Ведь очевидно, что в противном случае проблема уйдет вглубь, и мы будем тиражировать по стране подобные ситуации. Братск будет вспыхивать в любой точке страны, где произойдет катаклизм – природный или техногенный.
– О каких именно изменениях вы говорите?
– Речь идет о создании специально уполномоченных постоянно действующих органов управления муниципального звена. И это не законодательная инновация – такие структуры предусмотрены действующим положением об РСЧС, они существовали раньше, но в результате реформирования потерялись вместе с ключевыми полномочиями, которые как раз и делали их дееспособными. То, что осталось от них сейчас – это единая дежурно-диспетчерская служба (ЕДДС), чья информация без муниципального органа, уполномоченного принимать решения, не может дать эффекта.
– Органы местного самоуправления (МСУ) могут решить эту проблему на своем уровне?
– Самостоятельно утвердить положение о таком органе и наделить его полномочиями они не могут. Это исключительно государственные полномочия в системе РСЧС. Вот и получается, что на уровне предотвращения ЧС, на фоне неурегулированных законодателем правоотношений, процесс развивается по простой схеме, которая в праве звучит так: «Если общественные отношения не урегулированы нормами права, они развиваются хаотично». Этот означает, что когда нет нормы, ее невозможно нарушить, и нет виновных. В такой ситуации виновных можно только назначить. На этом уровне каждая служба действует сама по себе. Сегодня нет эффективной схемы сбора и передачи информации. Как результат, нет и своевременных полноценных действий по предотвращению ЧС. Просто потому, что на уровне муниципального звена нет такого органа, который располагался бы над всеми функциональными подсистемами, действующими на территории МО, – Роспотребнадзор, ветслужба, железная дорога и др. Который был бы наделен полномочиями аккумулировать информацию, поступающую от других служб, анализировать и, соответственно, организовывать оперативное реагирование взаимодействующих служб, имеющихся сил и средств для стабилизации обстановки. Именно на этом органе замыкалась бы цепь взаимодействия функциональных подсистем, и его руководитель обладал бы необходимыми полномочиями по организации комплекса работ для устранения причин нарушения жизнеобеспечения населения и осуществления контроля за исполнением своих указаний с целью предотвращения ЧС.
– Начальник Главного управления МЧС России наделен полномочиями в этой области?
– К сожалению, у него таких полномочий нет. До реформы он имел законодательно закрепленное право давать обязательные к исполнению указания руководителям территориальных органов других федеральных органов исполнительной власти. Сейчас у него такого права нет. Сегодня он только координирует. В своем анализе ситуации в Братске мы подготовили, в том числе, и сравнительную таблицу. Условно говоря, насколько грамотно законодательство регулировало вопросы предупреждения ЧС раньше и как сейчас обстоят дела. По пунктам – до и после. Так вот, этот табличный анализ наглядно дает понять, что там, где раньше, что называется, было густо, теперь пусто. В самое ближайшее время наши предложения будут направлены в Москву.
– Отсутствие специально уполномоченного органа – это не единственная проблема, с которой столкнулись в Братске?
– Безусловно, отдельного внимания заслуживает оценка сбора и обмена информацией о ЧС. В соответствии с положением об РСЧС, главные управления осуществляют сбор и обработку информации в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах. Порядок сбора и обмена информацией о ЧС утвержден постановлением правительства РФ № 334 от 24 марта 1997 года. Несмотря на то что в структуре РСЧС за 14 лет прошли большие изменения – это и создание главных управлений, региональных центров, ЦУКСов (центров управления в кризисных ситуациях), – ни одного связанного с этим изменения в него внесено не было. В соответствии с этим порядком организации представляют информацию в орган МСУ, а также в федеральный орган исполнительной власти, к сфере деятельности которого относится организация. Органы МСУ осуществляют сбор, обработку и обмен информацией на соответствующих территориях и представляют информацию в органы исполнительной власти субъектов РФ. В свою очередь органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют сбор, обработку и обмен информацией на соответствующих территориях и представляют информацию в МЧС России. Главных управлений (ГУ) в этой схеме нет.
– Насколько я понимаю, информация о ЧС официально может попасть в ГУ только через МЧС России, через Москву?
– Да, функциональные подсистемы и органы МСУ представлять информацию в ГУ или в ЦУКС не обязаны. И заключаемые ГУ соглашения о предоставлении информации не могут обеспечить ответственности за ее непредоставление. В то же время, если наши предложения будут услышаны, и изменения в порядок сбора и обмена информацией, обязывающие организации и органы МСУ представлять информацию в ГУ или ЦУКС, будут внесены, то должностные лица могут быть привлечены к административной, а в случаях с тяжелыми последствиями, и уголовной ответственности за ее непредоставление или несвоевременное предоставление. Как результат, территориальные органы МЧС России перестанут быть заложниками ситуации, связанной с ответственностью за неисполнение возложенных положением функций в части предупреждения ЧС и сбора и обработки информации, в условиях отсутствия полномочий на их исполнение.
– Думаю, отдельного внимания заслуживает проблема тушения лесов в черте города. Чья это зона ответственности?
– До 1997 года городские леса, в том числе и в Братске, входили в состав государственного лесного фонда и были защищены органами государственного лесного хозяйства РФ. С 1997 года они перешли в ведение города. После внесения изменений в Лесной кодекс РФ в 2010 году тушение городских лесов было отнесено к полномочиям МЧС России. Прошедший лесопожарный период 2011 года – первый с момента передачи МЧС полномочий на тушение лесов в черте города – обозначил еще одну проблему, которая требует оперативного законодательного разрешения. Дело в том, что порядок тушения пожаров подразделениями пожарной охраны, утвержденный приказом МЧС РФ № 156 от 31 марта 2011 года, не содержит положений о тушении городских лесов. И вот на этом моменте нужно особо остановиться. Федеральная противопожарная служба – это строго регламентированная полувоенная организация. Пожарная служба работает четко, в соответствии с инструкциями, приказами, указаниями, положениями, Порядком организации тушения пожаров (ранее – боевым уставом). И если пожарные, как сотрудники ведомства, будут действовать за рамками своих инструкций, они будут нести ответственность, вплоть до уголовной, если в результате их непрофессиональных действий будут человеческие жертвы.
– Получается, что функции по тушению пожаров в черте города законодатели передали, а инструкций по этому поводу не представили.
– По этому поводу у пожарных сейчас два выхода. Первый – это ликвидировать очаги возгораний так, как они это делают при тушении объектов в черте города – на пожарных машинах, с использованием пожарных гидрантов и т.д. Второй – пожарным взять на вооружение опыт лесного хозяйства. Очевидно, что решение проблемы в рамках первого варианта приведет к большим материальным затратам. Городские леса в Сибири, это не лесопарковая зона в Москве, где есть дороги, водоисточники и прочие условия, способствующие тому, чтобы пожарная машина могла свободно проехать к очагу возгорания и ликвидировать его. Городской лес у нас – это по большей части тайга, местами непроходимая. Денежные ресурсы на то, чтобы обеспечить дорогами и гидрантами порядка 50 тысяч гектаров городских лесов в Иркутской области также вряд ли найдутся.
– Думаю, здесь нельзя забывать и о том, для чего в крупных городах созданы такие обширные лесопарковые зоны. В соседнем Улан-Удэ, например, площадь городских лесов составляет 21 тысячу гектаров.
– Безусловно, леса в черте города несут важную функцию – обеспечение благоприятной экологической обстановки в городах с вредными и опасными производственными объектами. Поэтому необходимо четко осознавать, что последствия перехода лесных пожаров на опасные производственные объекты могут быть катастрофическими, что делает особо актуальной проблему законности и оперативности управленческих решений.
– Может, для оперативности нам стоит перенять опыт лесного хозяйства?
– Так действительно было бы эффективнее – и по материальным, и по временным затратам. Можно было бы создать специальные подразделения в системе МЧС, занимающиеся тушением городских лесов, обеспечить их специальными средствами пожаротушения, обучить технологии тушения лесов. Тогда они могли бы помочь органам лесного хозяйства тушить леса государственного лесного фонда. Свои предложения мы уже подготовили, и они также уйдут в министерство в рамках общего анализа недостатков законодательства в области защиты населения.
– Получается, что в Братске пожарные свою функцию по ликвидации возгораний выполняли в соответствии со своими инструкциями – как только поступала информация о возгорании, они выезжали и тушили.
– Да, но другое дело, что эта информация поступала с задержками, и вот здесь уже речь снова заходит о проблеме, которая обсуждалась выше – порядке сбора и обмена информацией, взаимодействии между ведомствами, отсутствии специально уполномоченного органа на территории. Кроме того, важным обстоятельством является концептуальное противоречие «Порядка привлечения сил и средств подразделений пожарной охраны для тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ» положению о РСЧС в части управления силами и средствами. Так, в соответствии с пунктом 1.2. «Порядка…» гарнизоны пожарной охраны создаются на территории с целью координации деятельности различных видов пожарной охраны и аварийно-спасательных формирований при реагировании на пожары и чрезвычайные ситуации различного характера. Однако пункт 15 положения о РСЧС устанавливает, что координацию деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований на территориях муниципальных образований осуществляют органы, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от ЧС и ГО при органах местного самоуправления.
– Насколько я понимаю, постановление правительства РФ в данном случае имеет высшую юридическую силу по отношению к приказу МЧС.
– Это так, и поэтому приказ МЧС России должен быть приведен в соответствие с настоящим положением. На данный момент «Порядок…» не принимает во внимание органы управления муниципальных звеньев ТП РСЧС, которые должны выполнять функции по координации деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований, в том числе и гарнизонов пожарной охраны на территориях муниципальных образований.
Негативным примером организации управления силами и средствами по предотвращению ЧС в этих условиях может служить ситуация с пожарами в городских лесах Братска, в результате чего предложено рассмотреть начальника гарнизона на предмет соответствия занимаемой должности. В данном случае «Порядком…» возложена ответственность на начальника гарнизона, однако при этом у последнего отсутствуют какие-либо установленные законом полномочия по управлению (координации) силами и средствами.
– И пока федеральное законодательство будет вступать в противоречия с самим собой, подобные факты будут повторяться. Но все-таки есть круг вопросов, которые можно решить и на уровне области, не дожидаясь решений из Москвы.
– Безусловно, и на прошедшем недавно региональном совете мы выступили с инициативой о создании рабочей группы по совершенствованию законодательства в области тушения городских лесов. Поддержку губернатора по этому вопросу мы получили, уже подписано его распоряжение о создании рабочей группы.
В заключение хотел бы еще раз подчеркнуть, что братские события должны стать для нас не только уроком, но и импульсом для максимальной концентрации интеллектуальных ресурсов на всех уровнях. Мы должны сделать серьезный анализ всех обстоятельств произошедшего. Только в этом случае нам удастся найти решение, которое поможет избежать кризисов по братскому сценарию в дальнейшем.
