Каждому – по способностям, чтоб обеспечить потребности
Систему распределения налоговых доходов надо менять. И не только для помощи местному самоуправлению, этой «бюджетной золушке», которая на отведенные ей для исполнения полномочий крохи должна «дров на месяц наколоть, на год кофе намолоть». Некоторые налоги надо сделать местными просто потому, что в таком статусе сбор их будет гораздо эффективнее, как считает депутат Законодательного Собрания Иркутской области Эдуард Дикунов.
– Эдуард Евгеньевич, про несовершенство нашей модели межбюджетных отношений говорят давно, и это стало уже общим местом. Есть ли вообще вероятность каких-то перемен?
– Пришло время конкретных мероприятий, и жизнь заставляет всех нас это осознать. Система межбюджетных отношений в России не отвечает реалиям жизни федерации. Проблема давно назрела. Вот и вновь, что показательно, ее обозначили одновременно на федеральном и муниципальном уровнях. В сентябре председатель Совета Федерации Валентина Матвиенко заявила, что финансовое самочувствие регионов постоянно ухудшается, и центр должен оставлять им больше средств. Почти одновременно с этим событием председатель Заксобрания Иркутской области Сергей Брилка направил письмо губернатору региона, где констатировал сложную экономическую ситуацию в муниципалитетах области, которая не позволяет органам местного самоуправления в полном объеме реализовывать их расходные полномочия. И правительство нашей области признало этот факт, поддержав предложение спикера о рассмотрении на ближайшей сессии парламента вопроса предоставления дополнительных дотаций местным бюджетам.
Самый важный аспект в этом смысле – муниципальный. Самая близкая к народу власть – местное самоуправление. Люди, прежде всего, идут со своими повседневными проблемами в муниципалитет, спрашивая с местных чиновников за все, не сверяясь с 131-м законом. И местная власть, кроме предписанных свыше, берет на себя даже и другие задачи, от учета нуждающихся в улучшении жилищных условий до сноса аварийных зданий и регистрации бесхозяйных объектов… На все нужны средства, а их даже на главные дела не хватает.
– А те налоги, что все же попадают в местные бюджеты, – там нет каких-то «скрытых резервов»?
– Местных налогов, пополняющих муниципальные бюджеты, всего три – земельный налог, налог на имущество физических лиц, НДФЛ. При этом большая часть земли в нашей стране относится к федеральной собственности и, соответственно, не относится к налогооблагаемой базе. Что тут изменят местные власти? Опять же – НДФЛ платится по месту работы сотрудников – при этом власть, в том числе муниципальная, должна обеспечивать качество жизни занятых на предприятиях людей и их семей именно по месту их жительства. И муниципалитет не располагает инструментами, чтобы как-то изменить эту несправедливую ситуацию.
Конечно, местные власти ищут пути пополнения своих бюджетов. Как один из примеров приведу недавний прецедент, когда администрация Братска добилась в Конституционном суде изменения ст. 24 закона «Об оценочной деятельности в РФ» – по ней кадастровая оценка могла быть оспорена органами местного самоуправления лишь для недвижимости в государственной или муниципальной собственности. Поводом стала снизившаяся больше чем в 14 раз кадастровая стоимость участка, на котором расположены производственные мощности Братского лесопромышленного комплекса, который принадлежит ОАО «Группа «Илим». И властям Братска удалось доказать свою правоту и оставить за собой право вернуть через суд прежние объемы поступлений в бюджет, полученных по категории частных, в том числе корпоративных, земельных участков.
– А какие еще налоги можно передать муниципалитетам, чтобы мобилизация их сбора была местным властям по плечу? Есть ли виды сборов, где они смогут тягаться с федеральными и областными возможностями?
– Сложно найти весомые аргументы для передачи на местный уровень налога на прибыль или, к примеру НДС, для администрирования которых на муниципальном уровне нет особых преимуществ перед нынешним порядком сбора. Но возьмем, скажем, налог на имущество организаций, 100% которого сегодня уходит в бюджет субъекта. Есть ли у субъекта возможности улучшить ситуацию с его собираемостью? Вряд ли. Правительство области просто физически не сможет обойти все организации и проинспектировать все объекты, выяснив реальную ситуацию. Областному министерству имущественных отношений с областным имущественным комплексом бы разобраться, особенно учитывая ситуацию с доходами областной казны из этого источника.
Что касается федеральной налоговой службы, то оценка центром ее усилий по собираемости налогов делается, прежде всего, исходя из имеющих федеральную составляющую налогов.
– А в чем здесь преимущества муниципалитетов?
– Если этот налог будет пополнять местные бюджеты, тогда к возможности муниципалитетов в деталях видеть все хорошо известные им организации на их территориях добавится и стимул этой своей возможностью пользоваться – для увеличения поступлений в собственную казну. Для этого муниципалитеты могут, в частности, вести свои реестры этих объектов параллельно с Росреестром. Кроме прочих плюсов, возможность получать доходы подвигнет многие муниципалитеты решать вопросы бесхозяйного имущества, которое есть на каждой территории. Не всякий объект полностью лишен возможности возвращения в легальный экономический оборот, и пути для этого могут быть самые разные.
Кроме того, отмечу еще один момент. Многие предприятия, пользуясь лазейками действующей системы налогообложения, отражают на балансе фактически давно действующие объекты недвижимого имущества как объекты незавершенного строительства, используя их в режиме временной эксплуатации. В качестве налогооблагаемой базы тогда выступает нулевая стоимость. Это тоже скрытый ресурс, который местные власти обязательно «выведут из тени» при наличии стимула это делать.
Перераспределение налоговых доходов позволит активным муниципалитетам приложить свои усилия в направлении, в котором заинтересованы все. Ведь передача им налога на имущество организаций – это ведь и стимул роста инвестиционной активности – поскольку внимание ко всем объектам коммерческого или государственного имущества в данном муниципалитете так или иначе вовлекает их в процесс, выводит, так сказать, из экономического сна. Многих собственников надо просто заставить более эффективно распоряжаться своей собственностью. Таким образом, в данном случае мы получим не просто эффект перемещения, забрав у субъекта и передав на местный уровень какой-то определенный источник дохода – нет, мы добьемся и качественного эффекта в сфере экономики.
Весьма облегчает в этом смысле задачу муниципалитетов намеченная передача полномочий кадастровой оценки от частных оценщиков бюджетным учреждениям.
Государственная оценочная деятельность позволит избежать трудностей в администрировании, споров в оценке, проблем с массовым оспариванием кадастровой стоимости, как произошло, когда в прошлые годы бюджеты регионов лишились больших сумм.
– А какие муниципалитеты, прежде всего, могут вдохновиться названными вами возможностями, которые возникнут при передаче им налога на имущество организаций?
– У всех есть свои возможности. Так, на территории крупных городских округов располагаются торгово-развлекательные центры, бизнес-центры и прочие подобные объекты, которые не всегда приносят соответствующий их параметрам доход в казну. И ведь именно в городах у нас самая низкая бюджетная обеспеченность на душу населения. Увеличение налогооблагаемой базы, которая будет пополнять бюджеты городов в случае изменения схемы распределения доходов, даст и новые возможности для небольших территорий – те средства, которые раньше требовались крупным городам, достанутся им. Кроме того, у средних и небольших муниципалитетов есть свои «скрытые резервы». Это различные производственные базы со складами, гаражами и другими подобными объектами, дороги второстепенного значения, подъездные пути необщего пользования и железнодорожные тупики, другие объекты транспортной инфраструктуры, которые сейчас часто находятся в тени, но используются весьма активно. Сюда же можно отнести линии электропередач и другие объекты линейной инженерной инфраструктуры, подстанции, водопроводные, канализационные, тепловые сети. Многие из них на сегодня и в Росреестре оформлены не до конца.
В прошлом году поступления от налога на имущество в областной бюджет составили 12,5 млрд рублей, а дотаций муниципалитетам направили в сумме 35 млрд рублей. Если отдать налог на имущество организаций на местный уровень, уменьшение второй цифры компенсирует потерю первой.
Другое дело, что процесс передачи налога на имущество организаций должен сопровождаться проработкой всех деталей и исключением рисков. Возможно, этот процесс не стоит делать везде «по умолчанию»: одним из условий перераспределения может быть сохранение собираемости налога минимум на том среднем уровне, который обеспечивала область, с обязательным увеличением сборов после переходного периода. Вводить новшество лучше сначала на нескольких пилотных территориях, составив какой-то график. Еще один важный вопрос – распределение налога между двумя уровнями местного самоуправления. Вообще, к любому распределению, и это касается всех случаев, надо подходить очень обдуманно, чтобы не лишить кого-то стимула работать с налогом –– случаев подобного «распыления» интересов у нас немало…
Также нужно избегать риска навредить нововведениями. Например, говоря на тему мобилизации сбора налога, я имею в виду организации. Потому что, например, малый бизнес у нас сегодня находится в таком состоянии, что ему надо помогать, а не искать пути получить от него больше налоговой отдачи.
