Вопрос неместного значения
В Иркутске прошел круглый стол, организованный Ассоциацией муниципальных образований Иркутской области, на котором обсудили проблемы и перспективы признания утратившего силу закона № 96-ОЗ «О закреплении за сельскими поселениями Иркутской области вопросов местного значения».
В круглом столе приняли участие все заинтересованные стороны: главы органов местного самоуправления и мэры муниципальных районов, представители правительства Иркутской области, контрольно-надзорных органов и депутатов Законодательного Собрания.
ПОЛНОМОЧИЯ-ТО ЕСТЬ,
СРЕДСТВ НЕТ
Двадцать лет назад, в 2003 году, принятие общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положило начало крупнейшей в истории современной России административной реформы. Закон определил, какие полномочия находятся в сфере местного самоуправления, а какие – региональной. Тогда за органами местного самоуправления в законе были закреплены вопросы местного значения – те, что касаются непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения.
В законе закреплена двухуровневая система организации местного самоуправления. Первый уровень – это городские и сельские селения, а второй – городские округа и муниципальные районы. Поскольку часто полномочия у поселения есть, а средств для их осуществления – нет, закон разрешил поселениям заключать с районами соглашения о передаче части своих полномочий.
В 2014 систему «подрегулировали» еще раз. Закон № 136-ФЗ ограничил перечень вопросов местного значения для сельских поселений до 13. Остальные 26 вопросов местного значения законодатель разрешил передавать с одного уровня местного самоуправления на другой.
Один из способов передачи полномочий по решению вопросов местного значения – заключение соглашений между органами местного самоуправления муниципального района с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в его состав.
В ряде субъектов Российской Федерации пошли по этому пути. Например, в Сибирском федеральном округе и Дальневосточном федеральном округе: Алтайский край, Забайкальский край, Республика Тыва, Приморский край, Чукотский автономный округ. Там сельскими поселениями решаются только 13 вопросов местного значения, но при необходимости муниципальные районы вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений и «забирать» бюджета поселений в бюджет муниципального района передаются и деньги на осуществление полномочий.
Другой способ – закрепления полномочий через принятия закона субъекта Российской Федерации. Иркутская область пошла по данному пути. 3 ноября 2016 года был принят областной закон № 96-ОЗ «О закреплении за сельскими поселениями Иркутской области вопросов местного значения». Данный закон закрепил за сельскими поселениями Иркутской области одинаковый перечень дополнительных вопросов местного значения.
Принятию закона 96-ОЗ предшествовала двухлетняя кропотливая работа. Основой для формирования закона № 96-ОЗ послужили перечни дополнительно закрепляемых вопросов местного значения, согласованные всеми мэрами муниципальных районов и главами сельских поселений Иркутской области. Кроме того, учитывались фактические расходы бюджетов сельских поселений на решение вопросов местного значения.
В СВЯЗИ С НЕВОЗМОЖНОСТЬЮ
ИСПОЛНЕНИЯ
Судьба у этого областного закона оказалось непростой. С момента его принятия изменения вносились пять раз, а всего правовых инициатив по изменению было выдвинуто восемнадцать.
Почему сейчас заговорили об отмене 96-ОЗ? Одна из главных причин – возникшие у сельских поселений трудности с решением вопросов местного значения. Для подавляющего большинства муниципальных образований, наделенных статусом сельского поселения, проблемным вопросом является отсутствие в штате сельских поселений квалифицированных специалистов, а также отсутствие бюджетных средств на привлечение специализированных организаций к выполнению работ. Например, по закону к местным полномочиям относятся организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения. Но как организовать все это поселковой администрации? Эти работы выполняют специализированные организации. Значит, поселку необходимо выполнить проектные работы, нанять компанию, которая имеет соответствующую квалификацию, и не абы как, а через конкурентную процедуру. Сделать генплан – то же самое. Даже на площадку для вывоза бытовых отходов сейчас требуется проект и подрядчик. А о проектах комплексного развития отдельного поселка или программах энергосбережения и говорить не приходится. Но надзорные органы не заглядывают в бюджет, они смотрят на требования закона: не исполняешь, получи штраф.
– В ряде муниципальных образований сельских поселений в связи с невозможностью исполнения данные полномочия переданы на уровень муниципального района соглашениями. Некоторые вопросы местного значения, закрепленные законом 96-ОЗ за сельскими поселениями, требуют исполнения их районом с точки зрения целесообразности и эффективности, – пояснил начальник управления губернатора и правительства Иркутской области по региональной политике Александр Гоголев.
Кроме того, из-за ненадлежащего решения вопросов местного значения у контролирующих органов возникло много претензий к органам местного самоуправления. Выявлено 1,8 тыс. нарушений, за которые органы местного самоуправления уплатили штрафов на сумму 48,4 млн рублей.
Что даст муниципалитетам отмена 96-ОЗ? Большая часть «сложных» вопросов местного значения уйдет на уровень муниципальных районов, которым, в свою очередь, из областного бюджета могут быть непосредственно предоставлены субсидии и иные межбюджетные трансферты.
Вместе с проблемами на районный уровень предполагается передать и финансирование. Нормативы отчислений в бюджеты сельских поселений от налоговых доходов, подлежащих зачислению с территории соответствующего сельского поселения в бюджет муниципального района, будут оставаться в муниципальном районе. Сейчас в поселенческие бюджеты отчисляется 20% единого сельскохозяйственного налога и 5% НДФЛ, после отмены закона № 96- ОЗ отчисления будут переданы на уровень муниципальных районов, туда же уйдет дорожный фонд. Это даст возможность создать структуру управления, принимать квалифицированных специалистов, распределять средства и эффективно решать вопросы местного значения на территории сельских поселений, в том числе повысит возможность направления средств субсидий на строительство и ремонт социальных и инфраструктурных объектов.
РОДИНА ГОВОРИТ: НАДО!
У дискуссии об отмене 96-ОЗ есть и еще один компонент – федеральный. Разговоры об упрощении существующей двухуровневой системы самоуправления идут давно. Еще в декабре 2021 года в Государственную думу сенатором Андреем Клишасом и депутатом Павлом Крашенинниковым внесен проект нового федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», который предлагает новую одноуровневую модель (городские округа, муниципальные округа, внутригородские муниципальные образования города федерального значения). Проект хорошо принят региональными парламентариями и получил положительный отзыв от правительства России, но пока масштабная муниципальная реформа, которая может вызвать споры и конфликты, отложена как минимум до второй половины 2023 года. Тем временем ряд регионов уже настолько «устали» от 131-ФЗ, что приняли собственные законы, которые близки по духу к проекту Клишаса-Крашенинникова.
– Некоторые мэры говорят, давайте подождем, пока примут новый федеральный закон. Но мы не знаем, когда новый закон будет принят, никто про сроки не говорит. Зато федеральный центр уже решает вопросы, связанные с финансированием, так, как будто мы живем при одноуровневой системе самоуправления, – считает председатель правительства Иркутской области Константин Зайцев. – В результате, например, нам пришлось принимать специальный областной закон, передающий в районы полномочия по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. И в дальнейшем как снежный ком проблемы будут расти. Уверен, если мы сегодня начнем эту работу, она точно впустую не будет. К тому моменту, когда примут новый закон, мы львиную долю этих сложных вопросов уже решим.
МЭР ЖДЕТ ПЕРЕМЕН
На круглом столе развернулась дискуссия о целесообразности и своевременности принятия решения об отмене закона 96-ОЗ. Некоторые мэры районов опасаются, что отмена влечет за собой множество проблем, нужно будет передавать муниципальное имущество, заниматься содержанием дорог, «влезать» на поселковом уровне в софинансирование государственных и областных программ. Сторонники отмены уверены, что все не так страшно:
– Мы понимаем, что эти изменения приближают нас к созданию муниципальных округов. В любом случае нам нужна вертикаль власти, и она будет, не сегодня, так завтра. Мы понимаем, что каждый район индивидуален, что каждый сам должен выстроить отношения со своими поселениями, какие полномочия им отдают, какие не отдают. В качестве примера мы сегодня видим ситуацию со вступившим в силу в марте законом № 15-ОЗ, передавшим полномочия по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения на уровень органов местного самоуправления соответствующих муниципальных районов, – считает Кирилл Свистелин, мэр Киренского района. – Необходимы изменения в приказе министерства труда и занятости Иркутской области № 57-нпр, утверждающие методические рекомендации по определению численности работников органов местного самоуправления, чтобы мы увидели, какие единицы берем к себе, а что не берем и отдаем по соглашению в поселения.
С тем, что тянуть с отменой нельзя, согласен и Сергей Чонский, мэр Катангского района:
– Многие главы говорят про свои страхи и риски. Скажу про Катангский район и про свои риски: у меня учреждения культуры и библиотеки всегда были на уровне района. Никто не будет спорить, что у нас расстояния между поселениями самые большие, у меня и никогда не было сложностей с управлением. То же самое скажу о поселениях. У нас населенные пункты от центра поселения находятся далеко, между ними большие расстояния, и нормально все управляется дистанционно. Мэрам не нужно бояться брать на себя ответственность. Да, для каждого мэра это дополнительная нагрузка. Есть нерешенные вопросы, в их числе – какой объем софинансирования будет со стороны областного бюджета. Но подчеркну, отмена закона назрела, к этому надо идти.
Исполнительный директор Ассоциации муниципальных образований Иркутской области Зоя Масловская сообщила, что пока не удалось выработать единую позицию. Она предложила мэрам обсудить вопрос у себя в районах и направить результаты в адрес Ассоциации.
